民建湖北省委員會
總的來看，我省國土資源利用情況較好，但也還存在一些問題，值得我們認真對待并加以解決。
一、我省國土資源利用中存在的主要問題
1、耕地后備資源嚴重不足與土地生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。近年來，湖北省耕地開發(fā)量呈逐年下降的趨勢。據(jù)統(tǒng)計資料分析，1961—1995年，我省耕地共減少945.0千公頃，其中“六五”、“七五”、“八五”期間分別減少153.9千公頃、140.7千公頃、118.7千公頃，15年間年均減少耕地25.2千公頃，相當于一個中等縣的耕地面積。與此同時，這15年間我省人口年均增加65.78萬人，相當于一個中等縣的總?cè)丝?。而我省耕地后備資源不足，人均僅0.002公頃，只及全國人均水平的三分之一，且開發(fā)條件差，投入高，產(chǎn)出低。
水土流失、土地污染、湖泊調(diào)節(jié)作用削弱，是導致土地生態(tài)環(huán)境惡化、土地資源退化、耕地質(zhì)量下降的主要原因。另一方面，由于有害工業(yè)排污和生活污水的排放逐年增加，而治理措施未能及時跟上，致使湖北省城郊環(huán)境、水域、耕地均受到不同程度的污染。農(nóng)藥污染、化肥使用不當、殘留農(nóng)膜污染等，造成土壤結構不良，土地質(zhì)量下降。
2、土地利用結構不盡合理及其利用效益不高。在農(nóng)業(yè)用地的使用上，由于過去只注重發(fā)展糧食，而忽視了與林牧漁業(yè)的綜合發(fā)展，因而農(nóng)業(yè)土地利用形成了耕地以生產(chǎn)糧食、經(jīng)濟作物為主，飼料作物發(fā)展不足，綠肥等養(yǎng)地作物播種面積下降；林地中用材林比重大，經(jīng)濟林、薪炭林、防護林比重??；草地中天然草地面積大，人工建設草地少的用地結構。近年來，農(nóng)業(yè)用地結構調(diào)整力度很大，但出現(xiàn)了占用良田好地發(fā)展林果業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的傾向，而真正需要調(diào)整的陡坡地、低湖田和其他低產(chǎn)地類改造挖潛的力度不夠。
同時，我省城市土地利用結構也不盡合理，工業(yè)用地比重過大，道路廣場及綠化用地面積偏小。我省土地利用率為86.9%，未利用土地面積2440.8千公頃，大量的荒山荒水未得到開發(fā)利用。在已利用土地中，利用不充分、利用效益低下的現(xiàn)象也極為普遍，低產(chǎn)田、低產(chǎn)園、低產(chǎn)林、低產(chǎn)水面大量存在。據(jù)調(diào)查，我省耕地中中低產(chǎn)田面積占71.1%，這些中低產(chǎn)田的產(chǎn)量僅及當?shù)馗弋a(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田產(chǎn)量的60%～80%?，F(xiàn)有園地中，低產(chǎn)園面積占37.8%，粗放經(jīng)營現(xiàn)象較為普遍。林地利用率只有60%左右?？绅B(yǎng)水面利用率為80.8%，其中可養(yǎng)湖泊、水庫的放養(yǎng)率分別為65.8%和65.3%。
3、城鄉(xiāng)居民點用地外延擴展過快。前幾年，我省城鎮(zhèn)建設占地尤其是開發(fā)區(qū)圈地有一定的盲目性，占地超前，利用粗放；城鎮(zhèn)發(fā)展重外延擴張，輕內(nèi)涵挖潛，舊城土地利用潛力未得到有效發(fā)揮；城鎮(zhèn)擴展超出投資能力，城鎮(zhèn)單位建設用地投資額下降，圈地撂荒閑置的現(xiàn)象較嚴重，土地利用不充分。1991年至1996年，我省城鎮(zhèn)建設用地擴展724.5平方公里，年均擴展120.76平方公里，用地增長率為7.75%；人口增長483.2萬，年均人口增長率為5.66%，城鎮(zhèn)擴展系數(shù)達到1.36，城鎮(zhèn)建設占地擴展明顯過快。
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，我省農(nóng)村居民點體系在客觀上需要合理調(diào)整。但由于缺乏科學的規(guī)劃和合理引導，農(nóng)村居民點建設出現(xiàn)了大量“空心村”、“路邊店”、“獨家院”現(xiàn)象。村莊團聚系數(shù)日益低下，內(nèi)部布局松散，用地規(guī)模不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，1990年我省農(nóng)村居民點人均占地169.6平方米，戶均占地700平方米，到1996年人均占地增至173.7平方米，戶均占地增至713.3平方米。
4、礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成破壞。我省礦產(chǎn)資源豐富，但在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，特別是不合理的開發(fā)和利用，對礦山及其周圍環(huán)境造成極大的破壞，誘發(fā)地質(zhì)災害，破壞生態(tài)環(huán)境。其主要問題是：破壞了礦山及周邊景觀植物，大量土地被挖損占壓；“三廢”達標排放率低，恢復治理率和土地復墾率低；局部水均衡破壞，水源、大氣、土地受到嚴重污染；采空區(qū)地面塌陷、沉降、山體開裂、崩塌、滑坡、泥石流、尾礦庫潰壩等次生地質(zhì)災害時有發(fā)生。截至2005年底，我省礦山占用破壞土地13820.605公頃,尾礦固體廢物累計積存量76697.7963萬噸,礦山次生地質(zhì)災害221處，經(jīng)濟損失6806.69萬元。
5、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。綜觀湖北省森林資源的利用及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)其具有滯后性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是森林經(jīng)營水平低，林分質(zhì)量不高，人均占有量少，林業(yè)的生態(tài)保障作用有待加強；二是木材供需矛盾加劇，林產(chǎn)品科技含量低，林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整步伐仍需加快；三是林業(yè)改革步伐不快，資源管理體制不健全，制約林業(yè)發(fā)展的體制性障礙還沒有根本消除。
二、提高我省國土資源利用效率與管理水平的建議
1、適應宏觀調(diào)控需要，完善土地利用計劃指標體系。一要不斷完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標體系。在堅持對建設用地總量調(diào)控的基礎上，針對宏觀調(diào)控要求和不同層次計劃管理的重點和內(nèi)容，調(diào)整完善計劃管理指標體系，增強土地利用計劃對用地結構的調(diào)控功能。今后，在編制土地利用年度計劃時，應按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃分為城鎮(zhèn)村建設占用農(nóng)用地指標和能源、交通、水利獨立選址建設項目占用農(nóng)用地指標兩類設置。具備條件的地方，可以根據(jù)需要，分設其他用地結構調(diào)控指標。二要加強對土地整理折抵指標和村鎮(zhèn)建設用地置換指標的研究，真正發(fā)揮折抵指標和置換指標在促進土地整理及引導土地節(jié)約集約利用方面的重要作用。三要認真研究存量建設用地的管理，逐步將存量土地供應納入土地利用年度計劃統(tǒng)一管理，發(fā)揮土地利用計劃調(diào)控土地供應總量的作用。積極盤活存量土地，深入開展閑置地、空閑地、批而未供土地的專項調(diào)查，盤活閑置、空閑和低效利用土地，建立鼓勵各項建設使用存量土地的激勵機制。建立存量建設用地集約利用考評標準。加強農(nóng)村宅基地整理，促進農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用。
2、加強科學研究，切實提高土地利用計劃的編制水平。一要加強用地需求預測研究，深入開展對GDP增長、全社會固定資產(chǎn)投資等與建設用地、城市化水平與城鎮(zhèn)村建設用地規(guī)模的相關性分析等，提高用地需求預測水平，為科學確定建設用地規(guī)模、編制土地利用計劃提供依據(jù)。二要充分考慮行業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟增長情況、土地單位面積產(chǎn)出率等因素，充分考慮土地資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實矛盾，以及經(jīng)濟全球化和我國加入WTO后經(jīng)濟發(fā)展中的不確定性因素，切實提高土地利用計劃分解下達的科學性和針對性。
3、運用綜合措施，建立和完善土地利用計劃，實施管理保障體系。一要嚴格依據(jù)土地利用年度計劃審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《土地利用年度計劃辦法》都明確規(guī)定，土地利用年度計劃中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標實行指令性管理，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的，不得批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。在實際工作中必須切實貫徹落實，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，擅自批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，按非法批準用地追究責任，切實控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量。二要實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標分類管理。城鎮(zhèn)村建設占用農(nóng)用地指標和能源、交通、水利獨立選址的重點建設項目占用農(nóng)用地指標不得混用，加強對城鎮(zhèn)村建設規(guī)模的調(diào)控。三要加強農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃臺帳建設，嚴格對用地情況進行分類登記、統(tǒng)計，加強對土地利用計劃的適時監(jiān)測，實現(xiàn)土地利用計劃的動態(tài)管理。四要規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標結轉(zhuǎn)使用管理。節(jié)余指標如使用不當，容易導致建設用地的失控，必須加強管理。五要開展土地利用計劃執(zhí)行情況考核。當前應加強計劃執(zhí)行情況考核指標和考核方法等的研究。六要建立土地節(jié)約集約利用評價指標體系及相關統(tǒng)計制度。發(fā)展土地節(jié)約集約利用技術，大幅度提高單位面積用地的產(chǎn)出率。制定土地節(jié)約集約利用考核評價標準，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃用地標準。把土地節(jié)約集約利用指標納入政府績效評估，在審批用地等環(huán)節(jié)嚴格把關。七要在重點領域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市開展試點工作，探索土地利用計劃管理的有效模式。
4、健全礦產(chǎn)資源綜合利用的運行機制和監(jiān)督管理機制，推動礦業(yè)清潔生產(chǎn)，發(fā)展綠色礦業(yè)。進一步完善礦產(chǎn)資源管理制度，強化執(zhí)法監(jiān)督。要通過對企業(yè)開發(fā)礦山的礦產(chǎn)綜合利用方案進行嚴格的科學審查，在開發(fā)立項時沒有綜合開發(fā)利用方案或開發(fā)利用方案未實現(xiàn)資源保護與合理利用、綜合利用的，不能批準頒發(fā)采礦許可證，嚴格控制高耗能、資源利用率低、資源浪費嚴重和缺乏“三廢”治理與尾礦綜合利用的礦山建設立項。要對企業(yè)在生產(chǎn)過程中執(zhí)行《礦產(chǎn)資源法》的情況進行嚴格的年度檢查，特別要加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的“三率”和“三廢”治理情況的監(jiān)督管理，引導和強制企業(yè)在采礦、選礦、冶煉等重要環(huán)節(jié)上切實推進礦產(chǎn)資源綜合利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。同時，貫徹“誰破壞，誰治理”的原則，監(jiān)督礦主做好生態(tài)環(huán)境的恢復和保護工作。建立有效的市場監(jiān)督管理機制，加強礦產(chǎn)資源儲量管理，強化“礦產(chǎn)督察員”的執(zhí)法監(jiān)督力度，建立資源綜合利用申報認定制度，建立礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用情況統(tǒng)計制度，建立礦產(chǎn)資源綜合利用狀況公報制度和資源綜合利用信息網(wǎng)絡，使礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用逐步走上法制化、規(guī)范化、制度化的法制軌道。
在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用中，切實倡導綠色礦業(yè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。樹立“綠色礦業(yè)”觀，堅持開發(fā)利用與環(huán)境保護并重、預防為主、防治結合。從產(chǎn)業(yè)入手，在礦產(chǎn)資源的開采、生產(chǎn)、廢棄等環(huán)節(jié)，大力推進清潔生產(chǎn)，提高資源利用率，減少廢棄物排放。
5、加強聯(lián)合執(zhí)法，建立國土資源監(jiān)管工作機制。建立國土資源管理的聯(lián)合執(zhí)法機制是當務之急。要像林業(yè)部門那樣建立公安分局，配備干警參與國土資源的保護。土地違法案件的查處，國土資源部門處理不了的，還需申請人民法院強制執(zhí)行，情況嚴重構成犯罪的，還要移交司法機關處理；礦產(chǎn)資源違法案件，一個違法行為將觸犯國土資源、林業(yè)、環(huán)保、水利、安監(jiān)、工商和公安等多個部門的法律法規(guī)，這些部門都可以依照部門法律法規(guī)履行職責，對該違法行為予以查處。但現(xiàn)實工作中都不易看到對一個礦產(chǎn)資源違法行為被多個部門單位“數(shù)法并處”的情形。這就需要當?shù)卣⒁粋€聯(lián)合執(zhí)法機制。這個機制將協(xié)調(diào)和約束各部門認真履行法律賦予的職責，重拳打擊，數(shù)法并處。在執(zhí)法過程中，還可發(fā)揮各個部門的特長，取長補短，執(zhí)法工作將會收到事半功倍的效果。
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