鄢烈文 委員
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度是指以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會公正為核心價值觀，以社會全體成員為對象的社會保障制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度，應(yīng)具備三個典型特征：一是時代性。即它是在城鄉(xiāng)分割的社會保障結(jié)構(gòu)這一特定歷史條件下，提出的一個特定概念，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會保障體系的不斷完善，這一概念也必將失去其存在的意義。二是拓展性。即社會保障要從社會公正出發(fā)，具有從城鎮(zhèn)向農(nóng)村擴張發(fā)展的趨勢。三是整體性。在保障體系的范圍是面向城鎮(zhèn)和農(nóng)村全體社會成員的，保障水平相互協(xié)調(diào)。
湖北在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)方面正在積極探索，目前存在的主要問題有：
1、觀念問題。受長期二元社會保障制度的影響，有人認(rèn)為農(nóng)村有土地保障，還有傳統(tǒng)的家庭保障，相比較而言，城市社會保障資源相對匱乏，在政府資金并不是很充裕的情況下，應(yīng)該優(yōu)先保障城鎮(zhèn)居民，待時機成熟的時候再考慮農(nóng)村社會保障問題。這樣的觀念如果不改變，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障，是比較困難的。這就要求我們必須調(diào)整觀念，做到四破四立：一破“二元結(jié)構(gòu)”的舊思想，樹立城鄉(xiāng)一體化的新觀念；二破“城堡經(jīng)濟”的舊思想，樹立城鄉(xiāng)市場化的新觀念；三破“厚城薄鄉(xiāng)”的舊思想，樹立“工農(nóng)并舉”的新觀念；四破“身份等級”的舊思想，樹立“社會和諧”的新觀念。
2、擴面困境?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險制度擴面面臨兩大問題：一是企業(yè)、個人積極性不高，擴面難度大。從調(diào)查情況看，首先是許多自由職業(yè)等靈活就業(yè)人員難以承受高繳費水平；其次是依賴廉價勞動力作為競爭優(yōu)勢的勞動密集型企業(yè)難以承受高額社保繳費。二是由于實施社會保險前的退休人員并未實際繳費，現(xiàn)在繳費人員不但要為自己將來做準(zhǔn)備，還要為以前的人員繳費，這種“高繳費、高保障”的 “高進高出”設(shè)計，由于基金缺乏增值手段，長遠(yuǎn)會存在巨大缺口，對政府形成托底支付壓力。
3、能力問題。首先是資金保障能力不足。從1996年到2004年湖北省企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收入以平均每年18.8%的速度增長，而企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金支出卻以平均每年22.9%的速度遞增，到2005年末湖北省企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金缺口達(dá)105.8億元。如果考慮到湖北省人口結(jié)構(gòu)趨于老齡化，退休人員的剛性增長，社會保障基金支付壓力更加突出。其次，是經(jīng)辦能力不足。隨著社會保障擴面工作的推進，養(yǎng)老金社會化發(fā)放和社會化服務(wù)工作的開展，社會保障業(yè)務(wù)量正以前所未有的速度急劇上升，然而受編制的限制，各地經(jīng)辦人員普遍不足，無法引進專業(yè)人才，加之現(xiàn)有隊伍年齡老化，難以適應(yīng)業(yè)務(wù)信息化的要求。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度總的思路是以城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展為基礎(chǔ)，以提升居民生活品質(zhì)為核心，以完善法制、創(chuàng)新體制為保證，以維護公平、促進社會就業(yè)與社會和諧為宗旨，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)全民、層次與類型多樣、多元化籌資、社會化管理、并與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社會保障體系。從方法上看，應(yīng)逐步建立和健全以多層次社會保險為主體、社會救助為基礎(chǔ)和底線、社會福利為補充的整體社會保障網(wǎng)，最終實現(xiàn)“人人享有社會保障、社會保障為人人提供生存和發(fā)展機會”的戰(zhàn)略目標(biāo)。
從近期看，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度，應(yīng)從以下方面入手：
（一）建立城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)各異的最低生活保障制度
目前農(nóng)村低保,一直是一半是由村級負(fù)擔(dān)，一半是由財政(市、縣、鄉(xiāng))負(fù)擔(dān)，而城市低保，則全由各級財政負(fù)擔(dān)。要城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一，首先必須改變這種責(zé)任結(jié)構(gòu)，妥善處理財政負(fù)擔(dān)和村集體負(fù)擔(dān)的關(guān)系。要在明確職責(zé)的前提下，政府要首先承擔(dān)責(zé)任。同時，要努力創(chuàng)新，廣泛動員社會力量，鼓勵各類企業(yè)、民間組織和個人積極參與，形成多元化的投資和經(jīng)辦的主體結(jié)構(gòu)。
在統(tǒng)一低保制度的基礎(chǔ)上，完善專項救助、災(zāi)害救助等其他救助制度，建立最低綜合援助制度，使困難群體除獲得基本生活必需的資金或物質(zhì)幫助外，還可獲得其他如醫(yī)療、子女教育、住房、就業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等針對性的輔助救助，最終形成一體化的社會救助體系。具體操作上，可以考慮建立起普遍性和專門性相統(tǒng)一的“雙層體系”。普遍層面：實行廣覆蓋，救助的對象是我省所有的貧困者，包括因各種原因而陷入貧困的個人或家庭。專門層面：救助對象是我省已經(jīng)完全喪失就業(yè)能力、沒有家庭收入和其它收入來源的人。這兩類社會救助所需要的經(jīng)費均應(yīng)由政府財政統(tǒng)一開支，并確保其經(jīng)費來源的穩(wěn)定。
（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生和大病統(tǒng)籌制度
享受公共衛(wèi)生，不論城鄉(xiāng)居民,這都是起碼的權(quán)利,是政府必須承擔(dān)的責(zé)任,必須樹立衛(wèi)生、保健和醫(yī)療統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的立體型大醫(yī)療衛(wèi)生概念。
在衛(wèi)生、保健和醫(yī)療三者中,醫(yī)療對經(jīng)濟條件和技術(shù)條件的依賴度最大。因此,在醫(yī)療制度和醫(yī)療服務(wù)方面,在現(xiàn)有條件下必須承認(rèn)城鄉(xiāng)差別。但是其中大病統(tǒng)籌涉及到人的生存和生命權(quán)利,關(guān)系到城鄉(xiāng)居民能否免于陷入貧困。這是城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利,也是政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任。因此,大病統(tǒng)籌,不應(yīng)有城鄉(xiāng)界限,盡管在具體做法上、統(tǒng)籌程度上可以有差別。目前正在農(nóng)村推開的新型合作醫(yī)療制度,將為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大病醫(yī)療制度奠定基礎(chǔ)。
（三）逐步建立覆蓋全體應(yīng)保對象的社會保險制度
1、探索建立職工養(yǎng)老保險和基礎(chǔ)養(yǎng)老保險雙層養(yǎng)老保險體系。職工養(yǎng)老保險參保對象為各類單位從業(yè)人員，采用“個人和企業(yè)共同繳費”，個人帳戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，待遇水平根據(jù)繳費水平確定；基礎(chǔ)養(yǎng)老保險參保對象為農(nóng)民和其他未參加職工養(yǎng)老保險的從業(yè)人員，采用“個人繳費、政府適當(dāng)補助”的繳費模式，實行相對較低水平的保障。
2、逐步建成職工醫(yī)療保險和基礎(chǔ)醫(yī)療保險相結(jié)合的社會醫(yī)療保險體系。職工醫(yī)療保險的參保對象是各類單位從業(yè)人員，繳費采用“個人和單位共同承擔(dān)”，個人帳戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的模式；基礎(chǔ)醫(yī)療保險的參保對象主要是兒童、學(xué)生等非勞動人口和農(nóng)民、自由職業(yè)者等勞動人口，采用“個人繳費和政府適當(dāng)補助” 相結(jié)合的相對較低待遇水平的保障模式。為了建立社會醫(yī)療保險體系，在條件成熟時，可以考慮將新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保對象中已經(jīng)是各類單位就業(yè)人員的納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，并建立統(tǒng)一的職工醫(yī)療保險制度。同時，以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為基礎(chǔ)，逐步融合城鎮(zhèn)老年人口和兒童醫(yī)療保險，逐步建成統(tǒng)一的基礎(chǔ)醫(yī)療保險，最終形成職工醫(yī)療保險和基礎(chǔ)醫(yī)療保險相結(jié)合的社會醫(yī)療保險體系。
3、積極擴大失業(yè)、工傷、生育保險覆蓋面。一是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力失業(yè)登記統(tǒng)計制度，依法推進失業(yè)保險制度。二是以建筑、礦山、化工、機械等事故風(fēng)險高、職業(yè)危險大的企業(yè)和外來務(wù)工人員、農(nóng)村勞動力為重點，擴大工傷保險覆蓋面，力爭實現(xiàn)應(yīng)保盡保。三是以非公經(jīng)濟企業(yè)的生育保險為重點，擴大覆蓋面，逐步實現(xiàn)生育保險和醫(yī)療保險制度的銜接和整合。
（四）積極發(fā)展以社會弱者為主要對象的社會福利事業(yè)
首先，針對老年人的不同需求，逐步建立健全以家庭養(yǎng)老為主體、社區(qū)照料為輔助、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的“家庭—社會”結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系。其次，要大力發(fā)展重點面向殘疾兒童、孤兒、棄嬰和流浪兒童等特殊困境兒童的福利事業(yè)，為其提供公平的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，為其重新融入社會創(chuàng)造良好條件。再次，要健全殘疾人福利和保護。要進一步完善殘疾人就業(yè)平臺，暢通殘疾人就業(yè)渠道，完善殘疾人自主創(chuàng)業(yè)扶持政策；要對參加社會保險困難的殘疾人進行財政補貼，提高殘疾人參保率，將符合條件的殘疾人納入最低生活保障。
(發(fā)言人單位及職務(wù)(職稱)：中國銀行湖北省分行經(jīng)濟師)
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