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最低生活保障應(yīng)借鑒以工代賑“社區(qū)公共服務(wù)社”的經(jīng)驗(yàn)

2014-09-15 00:53:44  

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民建湖北省委員會(huì)

    1999年國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，以這項(xiàng)制度為基礎(chǔ)，湖北省已經(jīng)形成了一套比較完善的法律法規(guī)制度和較為規(guī)范的管理工作體系，初步形成了以保障對(duì)象的確定、保障標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整、保障資金的籌集和管理、審核審批程序的規(guī)范、管理體制與運(yùn)行機(jī)制的完善為主要內(nèi)容的制度框架，基本實(shí)現(xiàn)了保障城市貧困人員基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。救助資金省政府明確規(guī)定，各級(jí)政府要按照不低于本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入的0.8%-1.5%的比例，足額安排城市低保資金預(yù)算，并保證隨著地方財(cái)政收入的增加而增加。這種最低生活保障資金預(yù)算的剛性比例，一定程度上確保了低保資金的來(lái)源。

    2004年省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度的通知》，進(jìn)一步明確要“針對(duì)不同保障對(duì)象實(shí)行不同保障方法”，強(qiáng)調(diào)“分類指導(dǎo)，兼顧一般，突出重點(diǎn)，做好與再就業(yè)工作的銜接”的管理理念。隨后省民政、財(cái)政兩廳共同制定城市低保審核審批工作暫行規(guī)定，其中“分類施?！惫ぷ髦贫纫髮?duì)有特殊困難的家庭給予重點(diǎn)保障，對(duì)有脫貧潛力家庭限期保障，對(duì)積極就業(yè)家庭實(shí)行低保漸退。
最低生活保障制度的實(shí)施過(guò)程中在救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)程序等方面注意到“社會(huì)公平”的要求，救助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、申請(qǐng)程序公開透明，但受歷史體制原因和觀念滯后的干擾，最低生活保障制度實(shí)施中仍存在著“反社會(huì)公平”的現(xiàn)象和問(wèn)題。這些暴露出來(lái)的難點(diǎn)如得不到及時(shí)有效的梳理，不僅會(huì)極大的制約社會(huì)救助的正面效應(yīng)，甚至?xí)?dòng)搖最低生活保障的根本和擾亂社會(huì)的基本倫理和秩序。表現(xiàn)為：

    其一：最低生活保障金分類較粗，沒(méi)有考慮家庭規(guī)模的影響。救助對(duì)象的家庭規(guī)模影響其基本生活開支。一人戶、二人戶、三人戶等其生活必需品并不是簡(jiǎn)單的按倍數(shù)增加的。據(jù)民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所的調(diào)查，假如一人戶所需的金額為1，二人戶、三人戶每人只需0.80—0.85，四人及四人以上戶每人只需0.75—0.80。隨著家庭規(guī)模的擴(kuò)大，人均救助金額應(yīng)有所降低才對(duì)；按照國(guó)際慣例，對(duì)于有勞動(dòng)能力的受助對(duì)象，為防止其產(chǎn)生依賴性，應(yīng)該適當(dāng)降低救助標(biāo)準(zhǔn)，降低的金額幅度參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)大致是20%左右。

    其二：對(duì)受助者的“標(biāo)簽”式歧視。現(xiàn)代觀念里，社會(huì)救助是國(guó)家的責(zé)任和公民的權(quán)利，社會(huì)救助的實(shí)施不應(yīng)使受助者有恥辱感和壓抑感。值得注意的是各地在實(shí)施這些規(guī)定時(shí)有很多別出心裁的手法，比如社區(qū)張榜公布受助者名單、在受助戶門楣上做標(biāo)記等，雖然其初衷是為了公開公平和便于監(jiān)督，實(shí)際是將受助戶貼了標(biāo)簽，把受助戶與其他群體區(qū)別開來(lái)，社會(huì)排斥由此而形成。很多社區(qū)還規(guī)定受助者每個(gè)星期必須到居委會(huì)簽到，必須在規(guī)定的時(shí)間、規(guī)定的地點(diǎn)參加公益勞動(dòng)，否則即取消低保資格。這種集中勞動(dòng)方式帶給人以不好的聯(lián)想，讓人感覺(jué)非?！皼](méi)面子”。以上種種在實(shí)施社會(huì)救助的同時(shí)也向社會(huì)傳達(dá)了反社會(huì)救助的信息，維持和強(qiáng)化了歷史積淀的強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助負(fù)面效應(yīng)的反福利價(jià)值觀，如“領(lǐng)取低保意味著個(gè)人的沒(méi)能力”等。

    其三：“社會(huì)救助有礙再就業(yè)”的輿論導(dǎo)向。社會(huì)救助會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)惰性的想法由來(lái)已久。針對(duì)社會(huì)救助是否有礙于失業(yè)者再就業(yè)的爭(zhēng)論，已有研究并未能給出一個(gè)明確的界定和結(jié)論，或者可以說(shuō)已有的研究結(jié)論對(duì)贊同和反對(duì)“社會(huì)救助有礙就業(yè)”觀點(diǎn)的雙方都有所支持和否定。這種看似矛盾的現(xiàn)象，反映了社會(huì)救助對(duì)再就業(yè)的影響可能更多地受其他相關(guān)因素的擎肘，也不能忽視和排斥研究者個(gè)人政治傾向和價(jià)值觀的干擾。

    其四：最低生活保障的有些規(guī)定可操作性不強(qiáng)。比如規(guī)定城市低保待遇的申請(qǐng)人必須同時(shí)具備下列條件：（一）持有當(dāng)?shù)爻Ｗ》寝r(nóng)業(yè)戶口；（二）共同生活的家庭成員月人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)；（三）實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)。其中（三）實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)，該如何測(cè)量和確定？難道要派個(gè)人全天二十四小時(shí)監(jiān)督和記錄？其時(shí)間跨度又該如何確定？在實(shí)際操作中，很多也不過(guò)是依賴社區(qū)居委會(huì)居民的反應(yīng)和投訴，人情關(guān)系占據(jù)著重要地位。有些規(guī)定則和社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，不利于受助者和社會(huì)的聯(lián)系。比如低保申請(qǐng)條例規(guī)定：家庭成員擁有移動(dòng)通訊工具，并在申請(qǐng)或享受城市低保待遇期間使用的，不能申請(qǐng)最低生活保障。這條規(guī)定就很不合時(shí)宜、沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)。在今天，手機(jī)已成為人們與社會(huì)聯(lián)系的通訊工具，找工作、聯(lián)系業(yè)務(wù)都依賴手機(jī)的通訊聯(lián)系。剝奪手機(jī)的使用權(quán)，也削弱了受助者在勞動(dòng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，與我們的救助重在鼓勵(lì)自救的初衷不符。

    基于以上分析，建議湖北城鎮(zhèn)最低生活保障制度應(yīng)積極借鑒大連“社區(qū)公共服務(wù)社”的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)低保受助戶實(shí)行分類管理和服務(wù)。

    大連市“社區(qū)公共服務(wù)社”，是針對(duì)大連市最低生活保障制度存在的問(wèn)題，建立的有勞動(dòng)能力但不在崗的低保對(duì)象的自組織，通過(guò)組織網(wǎng)絡(luò)解決困難群體資格甄別、生活保護(hù)、增能增權(quán)、潛能開發(fā)、促進(jìn)就業(yè)等一系列目標(biāo)，是政府指導(dǎo)下為弱勢(shì)勞動(dòng)群體提供組織資源和社區(qū)保障服務(wù)的自治性的社區(qū)非營(yíng)利組織。

    “社區(qū)公共服務(wù)社”章程規(guī)定“有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象享有入社資格，其中未就業(yè)者應(yīng)當(dāng)參加本社的日?；顒?dòng)和公共服務(wù)，社區(qū)其他居民可自愿申請(qǐng)參加本社的創(chuàng)業(yè)和其他相應(yīng)活動(dòng)”。

    從滿足成員需要的角度出發(fā)，“社區(qū)公共服務(wù)社”的目標(biāo)分成三類。第一類，為20%具有強(qiáng)烈就業(yè)愿望的成員提供再就業(yè)服務(wù)；第二類，為40%雖有一定就業(yè)愿望但并不能勝任持續(xù)崗位的成員提供社會(huì)支持和靈活性有償勞動(dòng)服務(wù)；第三類，為40%沒(méi)有就業(yè)愿望的最弱能群體提供社會(huì)支持和自我支持。

    第一，從大連“社區(qū)公共服務(wù)社”的經(jīng)驗(yàn)看，為促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就業(yè)培訓(xùn)和崗位推薦是有效的?！吧鐓^(qū)公共服務(wù)社”成員中，通過(guò)參加培訓(xùn)可以拿到勞動(dòng)部門頒發(fā)的職業(yè)資格證書，如計(jì)算機(jī)操作、園林藝、家政服務(wù)、老人護(hù)理、公共保潔、烹調(diào)等。對(duì)有資格證書者推薦上崗是關(guān)鍵策略，“社區(qū)公共服務(wù)社”可以利用它特殊的社區(qū)地位推薦其成員在諸如企事業(yè)單位用工、老人院護(hù)理、社區(qū)保潔等崗位再就業(yè)。

    第二，在“社區(qū)公共服務(wù)社”內(nèi)部成立各種項(xiàng)目小組，成員根據(jù)自己的興趣和能力自愿組合，以互助合作制的方式承攬勞務(wù)和運(yùn)作項(xiàng)目。在大連“社區(qū)公共服務(wù)社”中開展的互助合作項(xiàng)目主要有：物業(yè)管理、愛(ài)心超市、體育場(chǎng)館保潔、流動(dòng)餐車、居家養(yǎng)老服務(wù)、糧油蔬菜配送、家政服務(wù)等。互助合作制為第二類成員獲得自我支持、參與有償勞動(dòng)提供了資源和機(jī)會(huì)。

    第三，利用“社區(qū)公共服務(wù)社”的組織資源定期、不定期舉辦各類活動(dòng)，包括學(xué)習(xí)、聯(lián)誼、觀光、家庭互助互訪等，使第三類成員通過(guò)組織活動(dòng)彼此獲得自我支持。在“社區(qū)公共服務(wù)社”模式試點(diǎn)的同時(shí)，也可以嘗試政府買崗位提供給失業(yè)下崗或有勞動(dòng)能力低保受助者就業(yè)的試點(diǎn)，如果從政策上再進(jìn)一步整合，將低保的資金與“買崗位”結(jié)合起來(lái)則更好。對(duì)低保受助群體的就業(yè)人員，在退出低保方面可以考慮有一段時(shí)間的“漸退”過(guò)程，這能夠鼓勵(lì)這個(gè)群體更好地接受政府的就業(yè)安排。

    政府購(gòu)買的公益性崗位包括四大類：義務(wù)交警隊(duì)員、市政協(xié)管、園林綠化工人、公安協(xié)勤。政府出錢“買斷”這些崗位，專門供給“4050”下崗人員、零就業(yè)家庭人員等就業(yè)困難群體。符合條件的人員經(jīng)社區(qū)推薦并張榜公示，再報(bào)區(qū)再就業(yè)辦審核通過(guò)后，即可簽訂協(xié)議上崗。

    “就業(yè)是民生之本”，下崗失業(yè)人員拿低保和拿工資，對(duì)于他們本身來(lái)說(shuō)，其意義截然不同。前者使他們覺(jué)得自己是“沒(méi)有單位”的被政府和納稅人“養(yǎng)著的”人，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，這意味著自己是個(gè)無(wú)用的人，因此便會(huì)有自我排斥和自我邊緣化的傾向，而結(jié)果也確實(shí)常常會(huì)被主流社會(huì)所排斥以致被邊緣化而陷入無(wú)助的窘境；而后者，則讓他們感到自己對(duì)社會(huì)還是個(gè)有用的人，貢獻(xiàn)大小暫且不論，但也是憑勞動(dòng)、掙工資，也是主流社會(huì)中人，這會(huì)使他們重拾生活的信心。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這種“政府買崗位”的方式被稱為“WorkingWelfare”———“工作福利”或稱“以工代賑”（比較中國(guó)式的翻譯），美國(guó)政府就常用這種方式。