湖北省政協(xié)《解決插花貧困地區(qū)扶貧問題》課題組
根據(jù)省政協(xié)十屆三次常委會(huì)會(huì)議專題調(diào)研工作的部署，仇小樂副主席率課題組，于7月下旬至8月上旬，冒著嚴(yán)熱酷暑，深入荊門市和荊州市的部分縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，就我省插花貧困地區(qū)的扶貧情況進(jìn)行深入調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況和建議報(bào)告如下：
我省插花貧困地區(qū)貧困現(xiàn)狀及原因
插花貧困地區(qū)是國(guó)定重點(diǎn)貧困縣和省定貧困縣之外、相對(duì)比較發(fā)達(dá)的縣（市、區(qū)）內(nèi)的貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，主要分布在貧困人口較為集中的低洼湖區(qū)、行洪分洪區(qū)、水庫(kù)淹沒區(qū)、移民安置區(qū)、地方病疫區(qū)、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的深山區(qū)。這些地區(qū)大多抗御自然災(zāi)害能力不強(qiáng)，自我積累、自我發(fā)展能力不夠，扶貧投入不足，極易因?yàn)?zāi)因病造成累積性和反復(fù)性致貧返貧。
一、貧困人口多，脫貧能力弱
到2007年底，全省有218.74萬插花貧困人口（其中人均收入785元以下的絕對(duì)貧困人口72.22萬人，785-1067元之間的低收入貧困人口146.52萬人），占全省貧困人口572.7萬人的39.19%。江陵縣全縣貧困人口占農(nóng)村人口的34%，特困人口占農(nóng)村人口的14%。一方面，這些貧困家庭大多呈現(xiàn)出“一多兩少兩低”的特點(diǎn)（即家庭病號(hào)多，勞力少、現(xiàn)金收入少，文化程度低、非農(nóng)就業(yè)比例低），家底薄，收入來源單一，增收渠道窄，維持生計(jì)困難；另一方面，貧困家庭缺少技術(shù)就業(yè)難、缺少勞力生產(chǎn)難、缺少生產(chǎn)資料增收難，自我脫貧能力弱。
插花貧困既表現(xiàn)為貧困農(nóng)戶自身的發(fā)展能力弱，還表現(xiàn)為貧困村的發(fā)展能力弱，村級(jí)債務(wù)普遍沉重。荊州市對(duì)150個(gè)省定重點(diǎn)貧困村和352個(gè)老區(qū)村的調(diào)查，村級(jí)經(jīng)濟(jì)有積累的村38個(gè)，占7.6%，無積累無債務(wù)的村26個(gè)，占5.2%，負(fù)債村438個(gè)，占87%，負(fù)債總額17861.59萬元，村平凈負(fù)債35.6萬元。
二、生存環(huán)境差，返貧因素多
插花貧困地區(qū)絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施差，生活條件惡劣，行路難、飲水難問題突出。荊州市調(diào)查的306個(gè)貧困村中，不通水泥公路的有102個(gè)。江陵縣地處長(zhǎng)江之濱但老百姓長(zhǎng)期喝不到長(zhǎng)江水，村民們主要取用溝渠沉積的雨水、疫水，導(dǎo)致以血吸蟲病、乙肝、結(jié)核、腫瘤為主的多類傳染性疾病或惡性疾病發(fā)病率居高不下。該縣沙崗鎮(zhèn)總?cè)丝?.1萬人，去年死亡35人，平均年齡51歲，其中青壯年勞動(dòng)力39人，全鎮(zhèn)已查出白血病人、尿毒癥病人90人，癌癥病人500多人。
插花貧困地區(qū)由于生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣極易因?yàn)?zāi)因病等原因返貧。我省每年因?yàn)?zāi)使20萬左右的插花貧困人口返貧，在農(nóng)村往往是一人得大病導(dǎo)致全家致貧。群眾說：“救護(hù)車一響，一頭豬白養(yǎng)”。不少外出打工人員因傷致殘，加上維權(quán)補(bǔ)償不到位，極易陷入貧困。同時(shí)小孩的教育、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等因素也是部分群眾致貧的原因。
三、生產(chǎn)條件差，人口素質(zhì)低
生產(chǎn)條件差。一是基礎(chǔ)設(shè)施落后。荊州市重點(diǎn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排灌設(shè)施多為上個(gè)世紀(jì)五、六十年代修建，排灌能力弱且維護(hù)費(fèi)用高，由于地理因素，多數(shù)貧困村生產(chǎn)條件差，抗旱排澇成本高，一般正常年景每畝農(nóng)田的排灌費(fèi)用需90元左右。該市省定重點(diǎn)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村總耕地面積38萬畝，大部分面積存在排灌難，省定老區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）洪湖市汊河鎮(zhèn)6.12萬畝耕地，旱澇保收面積僅3萬畝；二是抗災(zāi)能力弱。據(jù)荊州市統(tǒng)計(jì)，2007年全市耕地有效灌溉面積33萬公頃，比1997年34.2萬公頃減少1.2萬公頃；旱澇保收面積27.1萬公頃，比1997年的28萬公頃減少0.9萬公頃；機(jī)電灌溉面積24.7萬公頃，比1997年的28.6萬公頃減少3.9萬公頃。每況愈下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，致使貧困或返貧問題積累增多。
人口素質(zhì)低。相對(duì)于非貧困地區(qū)，插花貧困地區(qū)農(nóng)村人口素質(zhì)普遍較低。一是思想保守，思維方式落后，特別是山區(qū)、庫(kù)區(qū)、湖區(qū)和移民區(qū)表現(xiàn)突出，容易滿足現(xiàn)狀，不想走出去，年復(fù)一年、日復(fù)一日地看好幾畝地，勉強(qiáng)維持生存，稍遇天災(zāi)人禍即致貧；二是文化水平低，據(jù)荊州市對(duì)全市29個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和老區(qū)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，按勞動(dòng)力文化程度分類，文盲和小學(xué)文化程度占40.12%，初中文化程度的占47.7% ，高中、中專占11.59%，大專及以上占0.51%，受過農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的人數(shù)僅占從業(yè)人數(shù)的7.13%。
四、發(fā)展差距大，扶貧投入少
插花貧困地區(qū)的區(qū)位劣勢(shì)，使得資金、項(xiàng)目、技術(shù)、人才難以引進(jìn)，自然資源難以得到有效開發(fā)，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為商品優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展受制約，與全省平均水平相比，“百鄉(xiāng)千村”（100個(gè)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)插花鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1000扶貧開發(fā)工作插花重點(diǎn)村）農(nóng)民人均純收入由2004年相差600多元擴(kuò)大到2007年的1200多元。發(fā)展差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入上，還表現(xiàn)在勞動(dòng)力素質(zhì)上?！鞍汆l(xiāng)千村”勞動(dòng)力文盲和半文盲占12%，初中及以下文化程度占82%，這也是制約貧困地區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要因素。貧富差距大，脫貧無望，極易使部分貧困人口心理失衡，影響社會(huì)穩(wěn)定。
同時(shí)，插花貧困地區(qū)扶貧投入非常少。一是中央和省里扶持資金較少，中央財(cái)政扶貧資金主要集中投入到重點(diǎn)貧困縣（市），同時(shí)從2005年起取消了以工代賑資金對(duì)插花貧困地區(qū)的投入。省級(jí)配套財(cái)政扶貧資金每年安排扶持插花貧困地區(qū)只有4000萬元，盡管今年增加了1500萬元，省定插花貧困鄉(xiāng)、村扶貧投入仍嚴(yán)重不足。二是地方投入不到位，插花貧困地區(qū)財(cái)政基本上是吃飯財(cái)政，大多數(shù)縣（市、區(qū)）沒有從本級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排專項(xiàng)扶貧資金。三是資金使用分散，有的地方?jīng)]有將各方面扶持資金集中起來，用于分期分批解決貧困村脫貧問題，而是撒胡椒面，貧困村每年安排幾萬元資金，解決不了根本問題。
加強(qiáng)對(duì)插花貧困地區(qū)扶持的主要建議
最近幾年，省委省政府對(duì)插花貧困問題十分重視，各級(jí)黨委和政府根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略部署，認(rèn)真落實(shí)中央和省委的一系列精神和要求，切實(shí)采取得力措施，克難奮進(jìn)，扶貧開發(fā)工作取得了較顯著的成績(jī)。一是貧困人口顯著減少，如荊州市貧困人口由2001年的67萬下降到2007年的44.41萬人；二是部分貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件得到了較大輻度的改善；三是一部分地區(qū)開始進(jìn)入良性發(fā)展軌道，脫貧可期。如京山縣綠林鎮(zhèn)丁家沖村通過發(fā)展旅游、開發(fā)山林資源，已經(jīng)找到了脫貧致富的門路，雖然目前仍很困難，但已展示出良好的發(fā)展前景。
盡管如此，插花貧困地區(qū)的貧困問題仍要進(jìn)一步引起各級(jí)黨委政府和全社會(huì)的的高度重視。一是貧困人口數(shù)量大、且有蔓延趨勢(shì)。插花地區(qū)貧困人口占全省貧困人口的五分之二，且在局部地區(qū)插花貧困已由點(diǎn)狀分布向帶狀分布、帶狀分布向連片分布演變。二是社會(huì)潛伏性危害大。插花貧困地區(qū)與重點(diǎn)貧困縣和省定貧困縣不同，其附近都是比較富裕的地區(qū)和人群，極易心理失衡，不利于和諧社會(huì)建設(shè)。
一、提高認(rèn)識(shí)，把插花貧困地區(qū)群眾的脫貧作為和諧湖北、小康湖北建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措
插花貧困往往被縣域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平所掩蓋，不易引起人們的注意和重視。那種認(rèn)為插花貧困只是個(gè)別現(xiàn)象，不是主要問題，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展會(huì)帶動(dòng)他們脫貧，不會(huì)出大問題的認(rèn)識(shí)不僅是片面的，而且還具有危害性。世界各國(guó)反貧困經(jīng)驗(yàn)告訴我們，當(dāng)貧困人口大面積減少、比重下降，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不能直接減貧，反而加劇貧富差距。
發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧湖北和小康湖北的本質(zhì)要求。各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門要深刻認(rèn)識(shí)到我省插花貧困人口數(shù)量多、貧困程度深、貧富差距繼續(xù)拉大、情況復(fù)雜、部分地區(qū)生產(chǎn)生活條件相當(dāng)惡劣的現(xiàn)實(shí)情況，從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧湖北、小康湖北的高度，切實(shí)增強(qiáng)幫扶插花貧困地區(qū)的責(zé)任感和緊迫感。
二、整合力量，形成全社會(huì)扶貧助貧的大格局
從各地扶貧開發(fā)實(shí)踐看，插花扶貧必須瞄準(zhǔn)貧困群體，集中力量，整村推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)整體脫貧。一是分期分批扶持。堅(jiān)持集中有限的人力、物力和財(cái)力，對(duì)條件相對(duì)較好的地區(qū)進(jìn)行綜合扶持，使其盡快實(shí)現(xiàn)整體脫貧；二是整合各部門資金。將國(guó)土、水利、交通、農(nóng)業(yè)、能源、教育、衛(wèi)生等部門項(xiàng)目資金進(jìn)行整合，用于實(shí)施整村推進(jìn)的貧困村，確保每個(gè)村扶持資金達(dá)到60-80萬元；三是解決突出困難。按照缺什么扶什么的要求，幫助插花貧困村興建支柱產(chǎn)業(yè)，改善生產(chǎn)生活條件，開發(fā)人力資源，發(fā)展社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)貧困村和貧困人口雙脫貧；四是對(duì)集中連片的插花貧困區(qū)域，積極開展整合資金、整鄉(xiāng)推進(jìn)、連片開發(fā)、綜合治理試點(diǎn)工作，探索插花扶貧新路子。
三、綜合扶持，打牢貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)
各級(jí)黨委、政府應(yīng)采取得力措施，從源頭上根治插花貧困。
一是大力加強(qiáng)插花貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)扶持基本農(nóng)田水利建設(shè)，完善水利配套設(shè)施，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力和旱澇保收的保障程度；著力解決飲水難、行路難，特別是要加強(qiáng)血吸蟲病疫區(qū)的綜合治理，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，建立因?yàn)?zāi)因病返貧防御體系。
二是大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化扶貧。利用扶貧貼息貸款幫助發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，興辦農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，把資源優(yōu)勢(shì)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；積極開展小額貸款，加大貼息力度，扶持貧困戶發(fā)展庭園經(jīng)濟(jì)，拓寬增收門路。
三是大力實(shí)施素質(zhì)提高工程。采取多種措施幫助貧困適齡兒童完成九年義務(wù)教育，資助有困難的高中生、大學(xué)生完成學(xué)業(yè)；利用多種形式，開展農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，力爭(zhēng)為貧困戶每戶培養(yǎng)一個(gè)科技致富明白人；把插花貧困鄉(xiāng)、村貧困勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)移納入全省統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先培訓(xùn)轉(zhuǎn)移中高考落榜貧困生，不讓一個(gè)落榜貧困生不經(jīng)技能培訓(xùn)流入社會(huì)。
四是大力實(shí)施扶貧搬遷。把生存環(huán)境惡劣地區(qū)的插花貧困人口納入全省扶貧搬遷、主體功能區(qū)生態(tài)移民和退耕還林區(qū)移民的總體規(guī)劃，通過扶貧搬遷、異地開發(fā)，解決其脫貧和發(fā)展問題。
四、加大投入，制定有利于貧困地區(qū)造血機(jī)制形成的傾斜政策
一是加大對(duì)插花貧困地區(qū)的扶貧資金投入。省財(cái)政要隨著財(cái)力的增長(zhǎng)，對(duì)插花貧困地區(qū)扶貧投入每年按一定比例增加并納入預(yù)算，插花貧困地區(qū)所在的縣（市、區(qū)）每年要從本級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排一定數(shù)量的扶貧資金，專項(xiàng)用于貧困村整村推進(jìn)配套投入；二是對(duì)插花貧困地區(qū)龍頭加工企業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，安排扶貧項(xiàng)目貸款和小額貼息貸款予以扶持，建議省財(cái)政每年安排不少于1000萬元扶貧資金用于貼息；三是動(dòng)員組織民營(yíng)企業(yè)到插花貧困地區(qū)參與資源開發(fā)、興辦加工企業(yè)，并參照重點(diǎn)貧困縣的做法，給予稅收優(yōu)惠；四是各相關(guān)職能部門要制定幫助插花貧困地區(qū)解決行路難、飲水難、血吸蟲病疫區(qū)綜合防治等可操作性規(guī)劃。
五、尊重實(shí)際，提高扶貧工作的針對(duì)性和有效性
一是實(shí)事求是，堅(jiān)持有貧必扶、有困必幫，對(duì)直轄市所屬的貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），要平等對(duì)待，給予必要的扶持；二是制定合理的退出機(jī)制，防止“貧困待遇”長(zhǎng)期化、終身化，對(duì)經(jīng)過長(zhǎng)期扶持，經(jīng)濟(jì)社會(huì)已進(jìn)入良性發(fā)展的地區(qū)，要摘去“貧困帽子”，把有限的扶貧資源投入到更需要扶持的對(duì)象，提高扶貧工作的針對(duì)性和有效性。
六、強(qiáng)化責(zé)任，建立反貧防貧的長(zhǎng)效機(jī)制
一是強(qiáng)化責(zé)任。將扶貧工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)化，納入各級(jí)政府年度工作計(jì)劃，每年組織考核；二是分級(jí)負(fù)責(zé)。省直各部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）負(fù)責(zé)村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)組，實(shí)行幾個(gè)部門包一個(gè)地方，定任務(wù)，限時(shí)間；三是將派遣省委新農(nóng)村建設(shè)工作隊(duì)與支持插花貧困地區(qū)的扶貧工作結(jié)合起來；四是省委、省政府對(duì)插花扶貧工作進(jìn)行專題調(diào)查和研究，在此基礎(chǔ)上制訂出臺(tái)《中共湖北省委 湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)插花扶貧工作的意見》。
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